სიახლეები

07
აპრილი2019

GDI-მ საქართველოს პარლამენტს უცხოელებზე მიწის გაყიდვის შესახებ კანონპროექტზე შენიშვნები და წინადადებები წარუდგინა

GDI-მ საქართველოს პარლამენტს „სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის საკუთრების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის პროექტსა და მასთან დაკავშირებულ სხვა კანონპროექტებზე შენიშვნები და წინადადებები წარუდგინა.

საქართველოს პარლამენტის აგრარულ საკითხთა კომიტეტის თავმჯდომარემ, ბატონ ოთარ დანელიამ საქართველოს პარლამენტში დაარეგისტრირა ორგანული კანონის პროექტი (და მასთან დაკავშირებული სხვა კანონპროექტები), რომელიც სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწებთან დაკავშირებულ საკითხებს არეგულირებს. (იხილეთ რეგულაციების ძირითადი ასპექტები ცხრილის სახით).   საკანონმდებლო პაკეტის ინიცირების საფუძველს წარმოადგენს საქართველოს მოქმედი კონსტიტუციის მე-19 მუხლის მე-4 პუნქტი, რომლის თანახმადაც: "სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა, როგორც განსაკუთრებული მნიშვნელობის რესურსი, შეიძლება იყოს მხოლოდ სახელმწიფოს, თვითმმართველი ერთეულის, საქართველოს მოქალაქის ან საქართველოს მოქალქეთა გაერთიანების საკუთრებაში. გამონაკლისი შემთხვევები შეიძლება დადგინდეს ორგანული კანონით, რომელიც მიიღება პარლამენტის სრული შემადგენლობის არანაკლებ ორი მესამედის უმრავლესობით.”  კონსტიტუციის ახალი რედაქცია სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების უფლებას ანიჭებს პირთა განსაზღვრულ წრეს, ამასთანავე, იგი აძლევს პარლამენტს დისკრეციულ უფლებამოსილებას, გააფართოვოს ეს წრე და სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების უფლების გავრცელება დაუშვას სხვა პირებისთვისაც. ამდენად, აღნიშნული საკითხი საჭიროებს დამატებით რეგულირებას ორგანული კანონით.  

GDI-ს მიერ წარდგენილ შენიშვნებსა და წინადადებებში ყურადღება გამახვილებულია რამდენიმე საკითხზე: მათ შორის, თანასწორობის პრინციპის უგულებელყოფაზე, კანონპროექტის ფარგლებში არსებული შეზღუდვების რაციონალურობასა და ლეგიტიმური ახსნის არასებობაზე, ასევე სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთის უზრუნველყოფის საშუალებად გამოყენების აკრძალვის პრობლემურობაზე. დოკუმენტში გაანალიზებულია ორგანული კანონის პროექტით გათვალისწინებულ სუბიექტთა ვიწრო წრის პრობლემურობა და ამის პარალელურად მიმოხილულია საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლით დადგენილი სამართლებრივი რეჟიმი. ასევე საუბარია შემოთავაზებულ რეგულაციათა ბუნდოვანებაზე და კანონის ხარისხის მოთხოვნების დარღვევაზე.

GDI-ს პოზიციით შემოთავაზებულ პაკეტში იკვეთება შემდეგი პრობლემები:

  1. დარღვეულია კანონის წიანშე თანასწორობის დაცვის პრინციპი

ორგანული კანონის პროექტით არ არის ახსნილი თუ რა განაპირობებს კანონმდებლის მხრიდან ვალდებულებებისა და პასუხისმგებლობის დაკისრებას მხოლოდ უცხო ქვეყნის მოქალაქეების მიმართ და რა ლოგიკური კავშირი არსებობს განსხვავებული მოპყრობის გასამართლებლად. შესაბამისად, შემოთავაზებული რეგულაცია არის დისკრიმინაციული ხასიათის და უცხო ქვეყნის მოქალაქეებს აქცევს უთანასწორო რეჟიმში.

2. ორგანული კანონის პროექტით გათვალისწინებულ სუბიექტთა წრე საკმაოდ ვიწროა, რაც ეწინააღმდეგება მოქალაქეობის ინსტიტუტის ლოგიკას და ამავდროულად ხელს უშლის აგრარული მეურნეობის გაუმჯობესებას/ეკონომიკურ განვითარებას

საგულისხმოა რომ საჯარო პოლიტიკის განხორციელებისას გარკვეული სამართლებრივი რეჟიმით მოსარგებლე სუბიექტთა წრის მოქალაქეობის ნიშნით შემოფარგვლისას სახეზე უნდა იყოს პირდაპირი კავშირი პოლიტიკურ ურთიერთობებთან. სწორედ ამ ლოგიკიდან მომდინარეობს ის, რომ უცხო ქვეყნის მოქალაქეებს შეზღუდული აქვთ სხვა სახელმწიფოში ისეთი პოლიტიკური უფლებები, როგორიცაა არჩევნებში მონაწილეობის უფლება, სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლება და სხვა. ამის საპირისპიროდ, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა წარმოადგენს სამოქალაქო ბრუნვის ობიექტს, რასაც პირდაპირი კავშირი არ აქვს სახელმწიფოს მიერ სუვერენული უფლებამოსილებების განხორციელებასთან თუ პოლიტიკურ მიმკუთვნებლობასთან. შესაბამისად მიუხედავად კონსტიტუციის ახალ რედაქციაში გაჩენილი ჩანაწერისა (მე-19 მუხლის მე-4 პუნქტის სახით) მნიშვნელოვანია გათვალისწინებული იქნეს ზემოთგანხილული ლოგიკა და საკუთრების უფლების არაპოლიტიკური შინაარსი. თავისმხრივ საკუთრების უფლების რეგულირებისას მოქალაქეობის ნიშნის გამოკვეთა, თავად მოქალაქეობის ინსტიტუტის ლოგიკასთან მოდის წინააღმდეგობაში.

გასათვალისწინებელია კანონპროექტით გათვალისწინებული დისკრიმინაციული რეგულაციები, ისევე როგორც მთლიანი ქსენოფობიური ფონი, რომელიც სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწების უცხოელებზე გასხვისებასთან მიმართებით არსებობს საზოგადოებაში. ამგვარი მიდგომა  სტიმულს უკარგავს ნებისმიერ უცხოელს, ინვესტიცია ჩადოს საქართველოში. საგულისხმოა ის ფაქტიც, რომ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შეძენა მხოლოდ უცხოურ იურიდიულ პირებს შეუძლიათ და არა ფიზიკურ პირებს (გარდა მემკვიდრეობით მიღებისა), რაც ასევე ქმნის დამატებითი ბარიერს იმ უცხოელი  ფიზიკური პირებისათვის, რომლებსაც სურთ საქართველოში მიწის შეძენა.

3. საქართველოს კონსტიტუცია უშვებს ორგანული კანონით მხოლოდ სუბიექტთა წრის და არა საკუთრების უფლებით სარგებლობის ფარგლების განსაზღვრის უფლებამოსილებას

საქართველოს კონსტიტუციის მე-19 მუხლის მე-4 პუნქტი კანონმდებლის დისკრეციაში ტოვებს საქართველოს მოქალაქეობის არმქონე პირებზე სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე საკუთრების უფლების წარმოშობის საკითხს, თუმცა მას შემდეგ, რაც უცხო ქვეყნის მოქალაქე საკუთრებაში მიიღებს სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწას, ხელისუფლების მიერ მიწის ფლობასთან, სარგებლობასა და განკარგვასთან დაწესებული შეზღუდვები საჭიროებს თანაზომიერების კონსტიტუციურსამართლებრივი პრინციპით გამართლებას. წარმოდგენილი რეგულაციებით კი დგინდება საკუთრების უფლებით სარგებლობის პირობები და ვალდებულებები, რომელთა შეუსრულებლობაც იწვევს შესაბამის პასუხისმგებლობას. ამდენად, სახეზეა საკუთრების უფლებაში ჩარევა, რასაც სჭირდება შესაბამისი გამართლება. წარმოდგენილი საკანონმდებლო პაკეტით და შესაბამისი განმარტებითი ბარათით არ იკვეთება საკმარისი არგუმენტაცია აღნიშნული ჩარევის გამართლებისათვის.

4. შემოთავაზებული რეგულაციები ბუნდოვანია და არ აკმაყოფილებს კანონის ხარისხის მოთხოვნებს

ორგანული კანონის პროექტის ფარგლებში დგას როგორც ტერმინების ასევე პროცედურული საკითხების ბუნდოვანების პრობლემა, მათ შორის:

  • კანონპროექტის ფარგლებში არ არის მითითებული თუ რას გულისხმობს მიწის “სასოფლო სამეურნეო დანიშნულებით გამოყენება” და რა ფორმით, რა ნაწილის და რა სიხშირით დამუშავებული სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთი ჩაითვლება კანონის ფარგლებში დამუშავებულად. მსგავსი ბუნდოვანება ერთი მხრივ, უცხოელს არ უქმნის ზუსტ და მკაფიო წარმოდგენას ვალდებულების შინაარსისა და მასშტაბების შესახებ, ხოლო მეორე მხრივ, აჩენს უფლებამოსილების თვითნებურად გამოყენების რისკებს. 
  • კანონპროექტი საერთოდ არ აღწერს, თუ რის საფუძველზე  უნდა განახორციელოს სახელმწიფომ უცხო მესაკუთრეთა კონტროლი და კანონით გათვალისიწნებულ შემთხვევებში მიწის გასხვისება. “მიწის მიზნობრივი დანიშნულების განსაზღვრის და სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის მდგრადი მართვის შესახებ” საქართველოს კანონის პროექტის მე-4 მუხლის თანახმად კანონის ამოქმედების შემდეგ უნდა შეიქმნას მიწის მდგრადი მართვისა და მიწათსარგებლობის მონიტორინგის ეროვნული სააგენტო.  კანონპროექტის მე-11 მუხლის მე-5 პუნქტი შესაბამისი მუნიციპალიტეტის უფლემაბოსილ ორგანოებს განუსაზღვრავს მხოლოდ იმ ვალდებულებას, რომ მათ მიაწოდონ სააგენტოს ინფორმაცია უცხოელის მიერ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის გამოუყენებლობის შემთხვევაში. რის შემდეგაც სააგენტო იღებს გადაწყვეტილებას და ათავსებს მას სააგენტოს ვებ-გვერდზე. აღნიშნული ჩანაწერი არ არის საკმარისი იმის გასაგებად თუ  რა წესითა და ინტენსივობით კონტროლდება უცხოელ მესაკუთრეთა მიერ მიწის დამუშავების საკითხი, აგრეთვე არ არის გაწერილი ვადები, წარმოების სახე და სხვ. 
  • ბუნდოვანია გასხვისების პროცედურა, კერძოდ გაურკვეველია, თუ რა პროცედურა უსწრებს წინ სამწლიანი ვადის ათვლას და კონრეტულად როდის იწყება ამ ვადის დენა. “მიწის გამოყენების შესახებ მოთხოვნის შეუსრულებლობა” არის ზოგადი ჩანაწერი, საიდანაც ნათლად არ იკითხება თუ ვინ წარადგენს უცხოელისადმი მიწის დამუშავების ვალდებულების შესრულების მოთხოვნას - თვითმმართველობა თუ სააგენტო. ამასთანავე, აღნიშნული მოთხოვნის წარგდენის შემდეგ განესაზღვრება თუ არა უცხოელს ვალდებულების შესრულებისთვის ვადა და არსებობს თუ არა გაფრთხილების ვალდებულება.

5. შემოთავაზებული რეგულაციებით იზღუდება საქართველოს მოქალაქეთა საკუთრების უფლებაც, რაც ასევე საჭიროებს შესაბამის გამართლებას

პირის უფლება გაასხვისოს საკუთრება იმ პირზე, ვისზეც სურს,  გამომდინარეობს ხელშეკრულების თავისუფლებიდან,  რაც გულისხმობს კონტრაჰენტის არჩევისა და ხელშეკრულების შინაარსის განსაზღვრის თავისუფლებას. მოცემული კანონპროექტით საქართველოს მოქალაქეებს ეკრძალებათ უცხოელებზე მიწის გასხვისება, რაც წარმოადგენს ნების ავტონომიაში ჩარევას. ამავდროულად ბლანკეტურად იკრძალება უცხოელთა სასარგებლოდ მოთხოვნის უზრუნველყოფის გამოყენება სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის დატვირთვის საშუალებით. რაც ასევე წარმოადგენს სერიოზულ ჩარევას ხელშეკრულების თავისუფლად დადების უფლებაში. ამგვარი ჩარევის გამართლებისათვის შესაბამისი არგუმენტაცია კანონპროექტით წარმოდგენილი არ არის.

6. დარღვეულია სამართლის შიდა მორალობა

უცხოელს, რომელსაც მართლზომიერად უკვე წარმოეშვა საკუთრება სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე და რომელმაც აღნიშნულის შესაბამისად დაგეგმა საკუთარი ცხოვრების გარკვეული ასპექტი, ახალ კონსტიტუციურ რეჟიმზე დაყრდნობთ, კანონპროექტის ავტორი განსხვავებულ სამართლებრივ წესრიგს უდგენს (უწესებს ვალდებულებებსა და მათი შეუსრულებლობის შემთხვევაში პასუხისმგებლობებს). სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწებთან მიმართებით უცხოელთა სამათლებრივი რეჟიმი წლებია ისედაც პერმანენტულად იცვლება (საკანონმდებლო ორგანოს მიერ დაწესებული არაერთი მორატორიუმისა და საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ სამგზის მათი გაქუმების გამო), რასაც ამჯერად კანონპროექტით შემოთავაზებული ახალი რეგულაცია დაემატა. ამდენად სახეზეა მკვეთრი სამართლებრივი გრადაცია, რაც პოლიტიკური მიზანშეწონილების თვალსაზრისით გაუმართლებელია და წინააღმდეგობაში მოდის საზოგადოების ორგანიზების შიდა ლოგიკასთან.

 

შემოთავაზებულ რეგულაციებთან დაკავშირებით ზემოთ იდენტიფიცირებული ხარვეზებიდან და მათი კონსტიტუციურობის პრობლემიდან გამომდინარე მოვუწოდებთ საქართველოს პარლამენტს არ დაუჭიროს მხარი წარმოდგენილ კანონპროექტს და შეიმუშავოს საკითხის მოწესრიგების იმგვარი ფორმულა, რომელიც შესაბამისობაში იქნება კონსტიტუციურ პრინციპებთან (მათ შორის დისკრიმინაციის აკრძალვის პრინციპთან) და საკმარისად განჭვრეტადი რეგულაციათა სუბიექტებისათვის, ამავდროულად კი დადებით გავლენას იქონიებს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე. მათ შორის მნიშვნელოვანია გაიზარდოს სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწებზე საკუთრების უფლებით მოსარგებლე სუბიექტთა წრე და გათვალისწინებული იქნეს როგორც საქართველოს მოქალაქეების, ასევე უცხო ქვეყნის იმ მოქალაქეების და იურიდიული პირების ინტერესები, რომლებსაც სურთ საქართველოში სასოფლო-სამეურნეო მიწის შეძენა/მასზე საკუთრების უფლების მოპოვება ან უკვე აქვთ მოპოვებული ამის უფლება.