სიახლეები

04
სექტემბერი2020

GDI-ს განცხადება საქართველოს მოქალაქეებიისათვის საქართველოს ტერიტორიის დატოვების გამკაცრებაზე

GDI ეხმაურება საქართველოს პარლამენტის მიერ 2020 წლის 2 სექტემბერს მიღებულ კანონს, რომლის თანახმადაც, 2021 წლის 1 იანვრიდან სასაზღვრო პოლიცია საქართველოს მოქალაქეებს აუკრძალავს შენგენის ზონაში შესვლის მიზნით საქართველოს ტერიტორიის დატოვებას, თუკი ისინი არ დააკმაყოფილებენ კანონში მითითებულ კრიტერიუმებს. GDI მიიჩნევს, რომ მიღებული კანონი არის არაკონსტიტუციური და ეწინააღმდეგება საერთაშორისო სტანდარტებს.

ცვლილებების თანახმად, “საქართველოს მოქალაქეების საქართველოდან გასვლისა და საქართველოში შემოსვლის წესების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-10 მუხლის მე-2 პუნქტით დადგინდა, რომ საქართველოს მოქალაქეს შეიძლება უარი ეთქვას საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის გადაკვეთაზე თუკი იგი შენგენის ზონაში მიემგზავრება და სახეზეა კანონში მითითებული ერთ-ერთი გარემოება. მაგალითად, თუკი იგი არ წარადგენს კონკრეტულ დოკუმენტაციას, როგორიცაა სასტუმროს ჯავშანი, უკან დასაბრუნებელი ბილეთი, დაზღვევა და ა.შ.

მიღებული კანონი ზღუდავს საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლით გარანტირებულ მიმოსვლის თავისუფლებას, რომელიც მათ შორის მოიცავს საქართველოს ტერიტორიის თავისუფლად დატოვების შესაძლებლობას. მართალია აღნიშნული უფლება არ არის აბსოლუტური, თუმცა აუცილებელია ნებისმიერი შეზღუდვა აკმაყოფილებდეს კონსტიტუციურ კრიტერიუმებს- ჰქონდეს ლეგიტიმური მიზანი და იყოს თანაზომიერი. მიღებული კანონი პრობლემურია ორივე თვალსაზრისით.

საქართველოს კონსტიტუციის მე-14 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად მიმოსვლის თავისუფლების შეზღუდვა დასაშვებია “მხოლოდ კანონის შესაბამისად, დემოკრატიულ საზოგადოებაში აუცილებელი სახელმწიფო ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოების უზრუნველყოფის, ჯანმრთელობის დაცვის ან მართლმსაჯულების განხორციელების მიზნით.“  ამდენად, იმისათვის რათა ჩარევა იყოს გამართლებული უფლების შეზღუდვა უნდა მოხდეს კონსტიტუციაში მითითებული ერთ-ერთი მიზნის მისაღწევად- სახელმწიფო ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოების დასაცავად, ჯანმრთელობის დაცვის მიზნით ან მართლმსაჯულების განხორციელების უზრუნველსაყოფად.

აღსანიშნავია, რომ კანონის განმარტებითი ბარათის თანახმად, „კანონპროექტის მიღების მიზანია, შეიქმნას დამატებითი პრევენციული მექანიზმი, რათა შემცირდეს საქართველოს იმ მოქალაქეთა ევროკავშირის/შენგენის სივრცის ქვეყნებში გადინება, რომლებიც არაკეთილსინდისიერად გამოიყენებენ უვიზოდ მოგზაურობის შესაძლებლობას.“

ამდენად, სახელმწიფოს მოსაზრებით დაწესებული შეზღუდვა არის პრევენცია უვიზო მიმოსვლის რეჟიმის კუთხით საქართველოსთვის შესაძლო პრობლემების ასაცილებლად და საქართველოს მოქალაქეების მიერ შენგენის ზონის ქვეყნების საიმიგრაციო პოლიტიკის დარღვევის ასარიდებლად. სათუოა ამგვარი მიზნის ლეგიტიმურად მიჩნევა და მისი მოაზრება კონსტიტუციის მე-14 მუხლში, რომელიც განსხვავებით სხვა უფლებებისგან ლეგიტიმური მიზნების ძალიან ვიწრო ჩამონათვალს შეიცავს და მკაფიოდ განსაზღვრავს თითოეულ მათგანს.

კანონი ასევე არ პასუხობს თანაზომიერების პრინციპის მოთხოვნებს, კერძოდ იგი არ არის აუცილებელი, ყველაზე ნაკლებად მზღუდავი და პროპორციული საშუალება. წარმოდგენილი ღონისძიება არის უფლებაში ჩარევის საკმაოდ ინტენსიური ფორმა, რომელიც არ ითვალისწინებს ინდივიდუალურ მიდგომას და მეტიც ლახავს ადამიანის ღირსებას, რამეთუ საქართველოს მოქალაქეებს მიზნის მიღწევის საშუალებად აქცევს.  სახელმწიფო ამბობს, რომ კონკრეტული მოქალაქეების მიერ შენგენის ზონის წესების შესაძლო დარღვევის გამო, საქართველოს ყველა მოქალაქე უნდა მოექცეს შეზღუდვის ქვეშ და ამდენად დაზარალდეს. ინდივიდის ობიექტივიზაცია და ზოგადი პრევენციის მიზნით მისი სანქცირება (რაც ამ შემთხვევაში მისი საქართველოს ტერიტორიიდან არ გაშვებით გამოიხატება) კი საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს უკვე აქვს არაკონსტიტუციურად ცნობილი. (იხ. საქმე “საქართველოს მოქალაქე ბექა წიქარიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”)

მიღებულ კანონში მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს დელეგირების საკითხიც. კანონის მე-10 მუხლის მე-3 პუნქტით განისაზღვრა, რომ საქართველოს იმ მოქალაქეებისათვის, რომლებიც საქართველოს ტერიტორიას შენგენის ზონაში გადასვლის მიზნით კვეთენ, საქართველოს საზღვრის დატოვების კონკრეტულ წესებსა და პირობებს შსს-ს მინისტრი დაადგენს.  საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ დადგენილი პრაქტიკის თანახმად, დაუშვებელია საქართველოს პარლამენტმა ფუნდამენტური კონსტიტუციური უფლებების შეზღუდვის დელეგირება აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე მოახდინოს (იხ. საქმე “საქართველოს მოქალაქე ალექსანდრე მძინარაშვილი საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის წინააღმდეგ”). აღნიშნული მნიშვნელოვნად ზრდის აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ უფლებამოსილების ბოროტად გამოყენების და თვითნებობის რისკებს.

გასათვალისწინებელია ის კონტექსტიც, რომელშიც საქართველო დღეს იმყოფება. სახელმწიფოში, რომელიც ჯერ კიდევ შეუმდგარი დემოკრატიული ინსტიტუტებით იმართება და მაღალია პოლიტიკური თუ სხვა ნიშნით პირთა მიმართ დისკრიმინაციის განხორციელების და დევნის რისკები, ამგვარი საკანონმდებლო ბერკეტები საშიშ იარაღს წარმოადგენს და ზრდის უფლებებში არამართლზომიერი ჩარევის შემთხვევებს.

საქართველოს კონსტიტუციასთან ერთად გასათვალისწინებელია საერთაშორისო სტანდარტები, რომელიც ასევე არეგულირებს ქვეყნის დატოვების უფლებას. კერძოდ, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციის (ევროკონვენციის) მე-4 ოქმის მე-2 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, „ყველა თავისუფალია, დატოვოს ნებისმიერი, მათ შორის, საკუთარი ქვეყანა“[1]. ამ უფლებასთან მიმართებაში, მიღებული კანონის გათვალისწინებით ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკიდან  საინტერესოა გადაწყვეტილება საქმეზე „Case of Stamoese v. Bulgaria“. საქმეში აშშ-ს საიმიგრაციო წესების დარღვევის გამო მოსარჩელეს ბულგარეთის შინაგან საქმეთა სამინისტროს სასაზღვრო პოლიციის ხელმძღვანელმა 2 წლით აუკრძალა მოგზაურობა ნებისმიერ უცხო ქვეყანაში[2], რაც მოსარჩელემ ევროსასამართლოში გაასაჩივრა. ეს საქმე რელევანტურია  სადავო აკრძალვის კონტექსტის გამო. კერძოდ, მოგზაურობის აკრძალვის დამდგენი მოწესრიგება მიღებული იყო ბულგარეთიდან ევროკავშირში არალეგალური ემიგრაციის გამო  ევროკავშირის ქვეყნების უკმაყოფილებისა და ზეწოლის ფონზე და მის მიზანს წარმოადგენდა სხვა ქვეყნების საემიგრაციო კანონების ბულგარეთის მოქალააქეების მიერ დარღვევის, ამ ქვეყნებში  ბულგარეთის მოქალაქეების შეშვებაზე უარის,  მათთან სავიზო რეჟიმის გამკაცრებისა და სავიზო რეჟიმის შერბილებაზე უარის თავიდან აცილება[3].  ამ მიზნისა და  არალეგალურ ემიგრაციასთან დაკავშირებული კონტექსტის მიუხედავად, ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ დაადგინა ევროკონვენციის მე-4 ოქმის მე-2 მუხლის დარღვევა[4]. ევროსასამართლოს გადაწყვეტილებით, ზემოაღნიშნული კონტექსტი, ევროკავშირის მხრიდან ზეწოლის ჩათვლით, თავისთავად არ წარმოადგენდა საკმარის არგუმენტს სადავო ღონისძიების გასამართლებლად[5]. ანალოგიურად, მოცემულ შემთხვევაშიც საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული საკანონმდებლო ცვლილების გასამართლებლად არასაკმარისია განმარტებით ბარათში ევროკავშირის ქვეყნების მიერ კრიტიკაზე მითითება[6], არამედ, საერთაშორისო სტანდარტის მიხედვით, ქვეყნის დატოვების უფლების შეზღუდვა უნდა იყოს კანონით გათვალისწინებული, აუცილებელი დემოკრატიულ საზოგადოებაში ლეგიტიმური მიზნის/მიზნების მისაღწევად და პროპორციული[7].

ამასთანავე, გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის განცხადებით, კანონმა თავად უნდა დაადგინოს უფლების შეზღუდვის პირობები და არ უნდა მიანიჭოს აბსოლუტური დისკრეცია იმ სახელმწიფო ორგანოებს, რომლებსაც ევალებათ შეზღუდვის აღსრულება[8]. ამ მოთხოვნის თვალსაზრისით,  კანონში განსახორციელებელი ცვლილება პრობლემურია, რადგან იგი მთლიანად ანდობს საქართველოს შინაგან საქმეთა მინისტრს შენგენის ზონის/ევროკავშირის წევრ ქვეყანაში გამგზავრების მსურველი მოქალაქისათვის საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის გადაკვეთის პირობებისა და წესის დადგენას[9]. აღსანიშნავია ისიც, რომ გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტი სკეპტიკურად და მკაცრად უყურებს იმ სამართლებრივ და ბიუროკრატიულ ბარიერებს, რომლებიც მოქალაქეებისთვის ართულებენ ქვეყნის დატოვებას[10]. მათ შორისაა უკან დასაბრუნებელი ბილეთის, დანიშნულების ქვეყნის მაცხოვრებლის მოწვევისა და დამსაქმებლის მიერ (ფინანსური) უზრუნველყოფის განცხადების/დასტურის წარდგენის მოთხოვნები. საკანონმდებლო ცვლილება კი სწორედაც მსგავს მოთხოვნებს აწესებს შენგენის ზონაში/ევროკავშირის ქვეყანაში გამგზავრებაზე.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, GDI მიიჩნევს, რომ განხილული ცვლილებები საქართველოს მოქალაქეების მიმოსვლის თავისუფლების არათანაზომიერ შეზღუდვას წარმოადგენს. GDI გააგრძელებს ამ საკითხზე მუშაობას და გამოიყენებს ყველა სამართლებრივ მექანიზმს საქართველოს მოქალაქეთა კონსტიტუციური უფლებების დასაცავად, მათ შორის მიღებული კანონის საკონსტიტუციო სასამართლოში გასაჩივრების შესაძლებლობას.



[1] ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენციის (ევროკონვენციის) მე-4 ოქმის მე-2 მუხლის მე-2 პუნქტი

[2] ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს 2012 წლის 27 ნოემბრის  გადაწყვეტილება საქმეზე  „Case of Stamoese v. Bulgaria“, §10.

[3] იქვე, §§ 32, 36.

[4] იქვე, § 37.

[5] იქვე, § 36.

[6] განმარტებითი ბარათი „საქართველოს მოქალაქეების საქართველოდან გასვლისა და საქართველოში შემოსვლის წესების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს კანონის პროექტზე, გთხოვთ იხილეთ: https://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/181649? [ბოლო ნახვა 03.09.2020].

[7] CCPR General Comment No. 27: Article 12 (Freedom of Movement) adopted at the Sixty-seventh session of the Human Rights Committee on 2 November 1999, CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, § 11, 14.

[8] იქვე, § 12, 13.

[9] „საქართველოს მოქალაქეების საქართველოდან გასვლისა და საქართველოში შემოსვლის წესების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს კანონის საბოლოო რედაქტირებული ვარიანტი, გთხოვთ იხილეთ: https://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/262115? [ბოლო ნახვა 03.09.2020].

[10] იხ. შენიშვნა 7, § 17.